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法制辦和旅游局召開《旅行社條例》發布會并答問
來源：
作者：李文婷 2009-03-24
新聞發布會會場
新聞發布會主席臺
3月18日，國務院法制辦公室和國家旅游局在京召開《旅行社條例》新聞發布會，國家旅游局副局長杜一力、國務院法制辦公室工交司司長趙曉光等，就《旅行社條例》的出臺背景、修訂的主要內容以及國家旅游局貫徹執行等情況，做了說明并回答了媒體的提問。
1996年，國務院發布了《旅行社管理條例》;2001年，為履行我國加入WTO的承諾，國務院對《旅行社管理條例》進行了適應性修訂，增加了“外商投資旅行社的特別規定”一章。這次公布的《旅行社條例》，是對《旅行社管理條例》的一次全面修訂，將于2009年5月1日施行。
趙曉光首先介紹了《旅行社條例》修訂的主要內容。他表示，《旅行社條例》統一了旅行社從事國內旅游業務和入境旅游業務的準入條件，大大降低了入境旅游市場的準入門檻;對旅行社質量保證金制度做出了調整和完善，創新性地出臺了質量保證金動態管理制度，鼓勵企業自律，鼓勵合法經營;完善了對旅行社經營行為的規范;從保護旅游者合法權益、減少爭議、明確責任的角度出發，對旅行社之間的委托行為，做出了責任規定;規定旅行社必須為游客購買旅行社責任險，組織出境游時必須委派領隊;根據我國入世承諾，刪除了關于外商投資旅行社注冊資本最低限額、投資者條件的特殊要求，給外資旅行社以國民待遇。
據了解，與《旅行社管理條例》相比，《旅行社條例》的變化主要體現在：著眼于保護旅游者和旅游經營者的合法權益，細化了旅游合同條款，加大了對旅行社經營行為的約束力度，進一步體現了以人為本、關注民生的特點;著眼于與國際通行規則全面接軌，取消了沿用22年的旅行社分類，取消了旅行社設立分支機構的限制，最大限度地滿足了旅游經營者做大做強的需求;著眼于機構改革后政府職能的轉變，下放了旅行社審批權限、簡化了行政審批程序;著眼于對旅游市場的監管，增加了層級和屬地管理的責任，實現了從重行政審批向規范經營主體和市場監管并重、從重微觀管理到重市場調節和宏觀管理相結合的轉變。
杜一力表示，《旅行社條例》是一部重要的行政法規，對旅游業和旅行社行業來講，都是一件大事。
她著重就旅游行政管理部門貫徹執行《旅行社條例》的情況，做了介紹。她表示，《旅行社條例》改革了旅行社的行政審批制度，旅游行政管理部門在依法履行旅行社行業管理職責的同時，將進一步轉變政府職能;在進一步減少行政審批的同時，進一步加強市場監管。同時，旅游、工商、價格、商務和外匯等行政管理部門，對市場監管的責任分工更為明確，將促進旅行社管理工作重心的轉變和行業管理水平的提高。
此外她表示，旅游行政管理部門將正確履行保障旅游者和旅行社雙方合法權益的職責，強化公共服務的職能。
旅游行政管理部門要更好地順應旅行社行業發展的規律，促進行業轉型升級。《旅行社條例》設置較低的市場準入門檻，放松對旅行社設立分支機構的行政規制，為旅行社企業之間的業務合作與委托建立了規范、合理的責任體系，這些都有利于引導旅行社在市場競爭比較充分的條件下，形成分工合作的批發零售體系，這一制度設計的基本方向是明確的。
為此，杜一力表示，旅游行政管理部門將認真貫徹執行《旅行社條例》，做好學習、培訓工作，重點是加強對旅游行政執法人員的培訓。盡快清理、制定有關的規章制度，國家旅游局即將制定出臺《旅行社條例實施細則》，與有關銀行共同研究制定關于保證金管理制度的規定，與保監會聯合制定關于旅行社責任險的規定。各級地方旅游行政管理部門則要重點做好對已經出臺的旅游地方性法規、規章或規范性文件中與《旅行社條例》規定相抵觸的條文進行調整和修改;對需要地方制定具體規定的，盡快做出規定;研究提出當地具體貫徹落實《旅行社條例》的政策措施等幾項工作。此外，要加強部門協調與配合，加大監管力度。
杜一力和趙曉光，還回答了新華社、中央電視臺、中國消費者報、中國廣播網、北京娛樂信報、中國日報等媒體的提問。問題主要集中在旅游部門職能轉變、旅游市場監管、外資旅行社的設立以及如何更好地保護旅游消費者利益等問題。(孫靜)
國務院法制辦與國家旅游局相關負責人
就貫徹落實《旅行社條例》回答記者提問
2009年1月21日，溫家寶總理簽署國務院令，公布《旅行社條例》(以下簡稱條例)，該條例將于2009年5月1日起施行。3月18日上午，國務院法制辦與國家旅游局相關負責人就條例的有關問題回答了記者的提問。
問：《旅行社條例》對原《旅行社管理條例》進行了全面修改。請問這次修改的主要目的是什么?
答：目前全國共有旅行社19800多家，其中國際旅行社1800多家，國內旅行社18000多家。2008年，接待入境旅游人數1.30億人次，旅游外匯收入達到408億美元;接待國內旅游人數17.1億人次，國內旅游收入達到8749億元人民幣;組織中國公民出境旅游4584萬人次。旅行社為促進旅游業發展，滿足人民群眾的旅游需求以及促進經濟發展發揮了很重要的作用。但是原條例規定的從事入境旅游業務旅行社的準入門檻過高，旅行社質量保證金制度不盡合理，對于旅行社侵害旅游者合法權益的行為打擊力度也不夠。這次修改主要是針對原條例實施中存在的問題，進一步降低了旅游市場準入門檻，減輕了旅行社的經營負擔，同時加大了對旅行社違法經營行為的打擊力度，為旅游者創造良好的旅游消費法制環境。
問：條例對從事入境旅游業務的條件作了哪些修改?
答：現行條例規定，旅行社分為國際旅行社和國內旅行社，國際旅行社可以經營出境旅游業務和入境旅游業務，國內旅行社只能經營國內旅游業務。近年來，隨著我國旅游市場的不斷發展和完善，入境旅游人數大幅增加，現有國際旅行社的數量難以滿足我國旅游市場的需要。隨著從事國內旅游業務的旅行社業務水平不斷提高，其已經具備了接待入境旅游的能力。為此，條例統一了從事國內旅游業務和入境旅游業務的準入條件，規定取得旅行社業務經營許可后，就既可以經營國內旅游業務也可以經營入境旅游業務。同時，條例還將經營入境旅游業務所需的注冊資本最低限額由人民幣150萬元降低為30萬元，大大降低了入境旅游市場的準入門檻。
問：條例對質量保證金制度作了哪些修改?
答：旅游活動中，通常是旅游者付費在先、旅行社提供服務在后;同時，旅游消費不同于一般商品消費，一旦產生糾紛難以通過修理、退換、重作等方式救濟，主要依靠事后經濟補償予以解決。因此，原條例參照英法等旅游業發達國家的通行做法，建立了質量保證金制度。實踐證明，質量保證金制度對于督促旅行社依法履行旅游合同，保護旅游者合法權益發揮了積極作用，但在客觀上也占用了旅行社的資金、增加了企業經營成本。為減輕旅行社的經營負擔，條例對質量保證金制度作了完善。一是，規定旅行社既可以在指定銀行開設專門的質量保證金賬戶存入現金，也可以向監管部門提交不低于應交質量保證金數額的銀行擔保;二是，規定交納質量保證金后，旅行社連續三年沒有因為侵害旅游者合法權益受到行政機關罰款以上處罰的，監管部門應當將旅行社的質量保證金減少50%;三是，規定旅行社在旅游行政管理部門使用質量保證金賠償旅游者的損失或者依法減少質量保證金后，因侵害旅游者合法權益受到行政機關罰款以上處罰的，應當補足質量保證金。
問：一些旅行社以低報價招徠旅游者參團后，又通過改變行程、新增有償服務等方式向旅游者加收費用，致使旅游者既無法實現旅游的預定目的，又支付遠遠超過最初報價的費用。條例如何防止此類問題的發生?
答：目前，旅行社之間不正當競爭比較嚴重。一些旅行社以低于成本的報價吸引旅游者參團;不和旅游者簽訂書面合同，或者合同用詞含糊甚至暗藏免除自身責任或者排除旅游者權利等不利于旅游者的條款;通過壓縮游覽時間，改變行程，誘騙、強迫旅游者購物和新增有償服務來賺取非法利益。針對這些問題，條例首先嚴格禁止旅行社低于成本報價。其次，規定旅行社必須與旅游者訂立書面合同，并在合同中明確約定旅行社統一安排的游覽項目的具體內容及時間，旅游者自由活動的時間和次數，旅游者應當交納的旅游費用及交納方式、旅行社安排的購物次數、停留時間及購物場所的名稱，以及需要旅游者另行付費的游覽項目及價格等事項。此外，條例還規定，合同訂立后，旅行社及其委派的導游人員和領隊人員非因不可抗力不得改變旅游合同安排的行程，旅行社未經旅游者同意不得在旅游合同約定之外提供其他有償服務。對于未經旅游者同意在旅游合同約定之外提供其他有償服務的旅行社，將處1萬元以上5萬元以下的罰款;對于非因不可抗力改變合同約定行程的旅行社，將處以10萬元以上50萬元以下的罰款，對相關導游、領隊人員也將處以1萬元以上5萬元以下的罰款;情節嚴重的，吊銷旅行社業務經營許可證、導游證或者領隊證。
問：條例對于組團社將接待服務委托給其他旅行社提出了哪些要求?
答：組團社(招徠、組織旅游者參加旅行團，與其簽訂旅游合同并提供相關旅游服務的旅行社)將接待旅游者的業務委托給地接社(接受組團社委托，在旅游目的地向旅游者提供接待服務的旅行社)，是旅行社行業的普遍做法。但是很多旅游者是基于對組團社的了解和信任而參加其組織的旅游活動的，一般不希望組團社把接待服務委托給他們不了解、不信任的旅行社。同時，也有旅游者反映，一些旅行社為了節約委托費用而把接待業務委托給沒有相應接待條件的地接社，致使旅游者不能享受到約定水平的接待服務。針對上述問題，條例規定，組團社需要將接待服務委托給其他旅行社的，必須征得旅游者的同意。在進行委托時，應當選擇具有相應資質的旅行社，并與地接社就接待旅游者的事宜簽訂委托合同，明確接待旅游者的各項服務安排及其標準，約定委托雙方的權利、義務。
問：旅游者的合法權益在旅游過程中遭受損害的，應當向組團社還是地接社索賠?
答：旅游者在旅游行程中遭受的損害，有相當部分是由于地接社的過失或者地接社和組團社的共同過失而導致的，對于應由哪一方承擔賠償責任存在較多爭議。根據合同法的基本原理，組團社和旅游者是旅游合同的雙方當事人，組團社不履行旅游合同約定義務的，應當對旅游者承擔違約責任;組團社和地接社是接待服務委托合同的雙方當事人，地接社不按照約定履行委托合同的，應當對組團社承擔違約責任。為了減少爭議、明確責任，保護旅游者合法權益，條例明確規定，接受委托的旅行社違約，造成旅游者合法權益受到損害的，作出委托的旅行社應當承擔相應的賠償責任。作出委托的旅行社賠償后，可以向接受委托的旅行社追償。但是，接受委托的旅行社因故意或者重大過失造成旅游者合法權益損害的，應當與作出委托的旅行社一同對旅游者承擔連帶責任。
問：旅游者的合法權益受到侵犯的，如何向有關行政機關投訴?
答：為了確保旅游者在合法權益受到侵害時能夠及時得到救助，條例規定應當將旅游服務監督、投訴電話作為旅游合同的必備事項。同時還規定，旅游者可以向旅游、工商行政管理部門、價格或者商務等相關監管部門投訴。接到投訴的部門應當及時調查處理，并且有義務將調查處理的有關情況告知旅游者，從而使監管部門對旅游者合法權益的保障作用落到實處。
問：條例對外商投資旅行社作出了哪些新的規定?
答：條例根據我國入世承諾，刪除了關于外商投資旅行社注冊資本最低限額、投資者條件的特殊要求，取消了關于外商投資旅行社不得設立分支機構的限制，并且規定，外國投資者除了可以設立中外合資、中外合作旅行社外，還可以設立外資旅行社。
問：《旅行社條例》對旅游業發展將起到哪些重要作用?
答：國務院《旅行社條例》是在旅游業大發展、特別是中國公民國內旅游大發展的背景下，修訂并發布施行的一部重要的行政法規。這部行政法規更好地適應了全面建設小康社會進程中人民群眾對旅游活動越來越多、越來越高的需求;更好地適應了社會主義市場經濟條件下，旅行社行業進一步開放、進一步市場化、進一步規范化的發展方向;更好地加強和規范了各級行政管理部門、特別是各級旅游行政管理部門對旅行社行業和旅游市場的監管職能。《旅行社條例》的貫徹施行將是旅行社行業健康發展的一個里程碑。
問：《旅行社條例》將對規范治理旅游市場秩序起到哪些促進作用?
答：全國19800家旅行社為滿足人民群眾的旅游需求發揮了重要作用。但是在快速發展的過程中，旅行社行業的不規范經營現象也日益突出，旅游者的合法權益未能得到充分和有效地維護，人民群眾對旅游市場秩序還不滿意。
當前，廣大旅游者最為關注的三個問題：一是零負團費，旅行社以低報價吸引旅游者參團，然后在旅游行程中誘導甚至強迫旅游者購物消費和參加自費項目;二是虛假廣告，旅行社對其服務標準、旅游行程等事項作不符實際的宣傳和說明，而實際旅游行程卻遠達不到廣告標準;三是合同違約，旅游行程約定之后，因為各種原因，不能兌現旅游合同確定的行程、完全履行合同的各項義務。這些問題在《條例》中都有明確的、針對性的規定。對由于旅行社的原因，造成旅游者利益損害的，規定了明確的法律責任?？梢灶A期的是，《條例》的施行對旅游市場秩序的規范將起到極為重要的促進作用。
問：《旅行社條例》的出臺對旅游行政管理部門提出了哪些責任要求?
答：第一，要求旅游行政管理部門在依法履行旅行社行業管理職責的同時，進一步轉變政府職能;在進一步減少行政審批的同時，進一步加強市場監管。減少和規范行政審批是行政管理體制改革的重要環節。新《條例》進一步改革了旅行社行政審批制度。除外資旅行社和出境旅游業務由國家旅游局負責行政許可外，旅行社的設立許可一律由省級或其委托的設區的市級旅游行政管理部門負責。旅行社設立分社和服務網點實行工商登記，事后到旅游行政管理部門備案的制度。在國務院推行的行政審批制度改革中，旅游行政管理部門進行了大幅度的改革，保留的行政審批事項只有14項;在新《條例》施行以后，國家旅游局將不再負責“國際旅行社設立審批”和“旅行社經營范圍變更審批”(隨設立審批權一并下放)，行政審批事項總數將減為12項，進一步轉變了政府職能，提高了行政管理效能。
同時，新《條例》中旅游、工商、價格、商務、外匯等行政管理部門對市場監管的責任分工更為明確。旅行社違反《條例》的法律責任更加明確清晰、針對性高、操作性強，違法處罰力度比較大?！稐l例》規定的各項制度將促進旅行社管理工作重心的轉變和行業管理水平的提高。
第二，要求旅游行政管理部門正確履行保障旅游者和旅行社雙方合法權益的職責，強化公共服務的職能。保障旅游者合法權益和保障旅行社合法權益，在《條例》中體現了對立統一?！稐l例》專設一章(17個法條)明確規定了對旅行社經營規范的要求。在立法目的上，明確體現了為旅游者維權拓寬渠道、提供便利的原則。在立法內容上，重點突出體現了對旅游者合法權益的保護。如對現行旅行社質量保證金制度的完善，以及對旅游合同的基本內容作了盡可能詳細明確的要求，都是立足于更好地維護旅游者的合法權益。
對旅游者合法權益的明確保護，同時有利于合法經營、規范經營的旅行社的利益。對違規旅行社法律責任的追究也有利于建立公平、合理、競爭有序的旅游市場秩序，符合旅行社行業的根本利益。
第三，要求旅游行政管理部門順應旅行社行業發展的規律要求，促進行業發展的轉型升級。《條例》設置較低的旅行社市場準入門檻，放松對旅行社設立分支機構的行政規制，為旅行社企業之間的業務合作與委托建立規范、合理的責任體系，這些規定都有利于引導旅行社在市場競爭比較充分的條件下形成分工合作的批發零售體系。盡管體系的完全建立完善還需要較長時間，但是制度設計的基本方向是明確的。旅游行政管理部門要在依法行政的同時，促進行業向符合市場規律要求的方向科學發展。
問：旅游行政管理部門在貫徹實施《旅行社條例》方面還需要做哪些工作?
答：一是要認真做好《條例》的學習、培訓工作。要制定學習培訓方案，組織培訓旅游行政管理人員、行政執法人員和旅行社從業人員，重點是加強旅游行政執法人員的學習和培訓，增強法制觀念，切實提高依法行政水平。也期待能夠通過廣大新聞媒體幫助旅游者了解、熟悉有關法規制度，以便旅游者正確有效地維護自身合法權益。
二是要根據《條例》的規定，盡快清理、制定有關規章制度。目前，國家旅游局即將制定出臺《旅行社條例實施細則》;正在與有關銀行共同研究制定關于保證金管理制度的規定;正在與保監會聯合制定關于旅行社責任險的規定。各級地方旅游行政管理部門要重點做好三方面工作：對已經出臺的旅游地方性法規、規章或規范性文件中與《條例》規定相抵觸的條文進行調整和修改;對《條例》實施中需要地方制定具體規定的，要盡快作出規定;要根據《條例》，研究提出當地具體貫徹落實的政策措施。
三是要加強部門協調與配合，加大監管力度。一方面要與工商、價格、商務、外匯等行政管理部門密切配合、相互協作，確保各部門切實履行好各自職責;另一方面，要以《條例》實施為契機，加強市場監督管理的職責，健全監管隊伍，做到有法必依、依法行政
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